加强制度建设  健全决策程序  将北京城市副中心建设运行纳入法治轨道

北京城市副中心投资建设集团有限公司党委书记、董事长 李长利

城市副中心项目

　　京津冀协同发展战略是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。北京城市副中心是破题之作，承载着疏解提升中心城区、优化首都功能的历史性责任，肩负着建设国际一流的和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区和京津冀区域协同发展示范区的历史使命，也是践行创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的实战地。这是历史性的战略选择，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指引，按照城市化的建设规律，更加努力建设好、运行好城市副中心。

　　今年是改革开放四十周年，北京城市副中心建设将以成为新一轮改革的试验田。改革的目的是解决体制瓶颈问题，破除制约发展制度性问题，改革重点也从原来的外部突破、创新、发展，转向内在的制度创新。制度创新离不开法治的保障，法治保障将更好保证城市副中心快速、可持续发展，也是全面依法治国背景下的必由之路。因此，要在城市副中心率先形成法治化环境，建成全国法治示范区。

　　一、行稳致远需要纳入法治轨道。北京城市副中心建设运行中，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有。我们必须坚定不移贯彻全面推进依法治国等“四个全面”思想，创造性地运用制度创新，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护首都稳定。城市副中心建设到哪里，全面深化改革攻坚到哪里，法治建设就应跟进到哪里。运用制度创新为城市副中心建设运行导航，发挥制度的引领作用，确保全面有秩序的攻坚战和持久战，不走弯路，不走岔道，引领京津冀协同发展。

　　二、主体职责需要纳入法治轨道。当前体制下的政府四大职能均需要制度来保障，其中经济调节和公共服务属于政府的间接管理职能，市场监管和社会管理则是政府的直接管理职能。城市副中心的功能定位和历史任务，需要把创新体制、转变职能用法规的形式体现，一些重要行政管理领域，尤其是行政执法领域迫切需要先行立法，以制度保障工作进行。城市副中心建设运行需要充分发挥市场组织、社会组织和公众力量。如果这些主体没有得到制度上的有序整合，运行阶段就会趋于碎片化。如果过度依赖行政管制工具，容易形成工具选择上的“路径依赖”，直接影响新工具的选择运用，实施成本十分高昂。因此，要以法治引领、规范、保障政府活动。以法治引领政府活动，就是重点聚焦立法和决策活动；以法治规范政府活动，就是重点聚焦执行和监督环节，而以法治保障政府活动，就是重点聚焦法治社会建设、法治人才培养、法治理念培育、法治环境营造等要素。

　　三、改革创新需要纳入法治轨道。北京城市副中心肩负着新时代改革创新的使命，改革创新可以打破束缚生产力发展、社会文明进步的陈旧制度，实现跨越式发展。这“破旧立新”体现的是两种截然相反的价值理念，如何解决这个矛盾并处理好两者的关系，是城市副中心面临的一个现实难题。既要继续改革创新，又要把改革创新纳入法治轨道，以高超的智慧实现“破旧立新”的统一。目前，企业家和投资者既看重有没有红头文件作为政策支持，也看重有没有法律法规作为政策依托，仅仅依靠政策优惠获取发展动力的时代已经过去，以法治促改革、促创新，才能增强未来发展制度创新核心竞争力。

　　四、国际化、市场化、信息化需要纳入法治轨道。京津冀要建设世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。北京城市副中心恰是京津冀协同发展的破题之作，着力于提高城市副中心的国际化、市场化、信息化、法治化水平是发展的基本途径。京津冀地区必将是新时代经济发展最快、最具活力、贸易往来最频繁的区域，迫切需要率先成为国际化、市场化、信息化、法治化地区，完善软环境。国际化、市场化、信息化、法治化是一个完整的体系，其中法治化是规则和保障，法治化也是全世界通行的规则和语言。

　　近年来，市区相关部门坚持立良法、求实效、助改革、促善治，为推动国际一流的和谐宜居之都建设提供了坚强法治保障。在“四个全面”背景下，体制改革、职能转变、机制创新离不开法治保障，法治保障也是城市副中心深化改革顺利进行的强大动力。对此，建议采用以下五个机制，进一步推动北京城市副中心的法治建设。

　　一是完善法律法规供给机制。北京城市副中心是京津冀协同发展示范区，属于国家战略。因此，需要建立发现和有效回应法治需求的统筹协调机制，预先在京津冀人大立法项目协同办法框架下，寻求合理路径，最大程度利用可利用的资源，为城市副中心作为京津冀协同发展示范区服务，推进城市副中心综合配套改革在京津冀协同发展过程中取得实效。可以根据副中心发展的现实立法需求，建立近期和中长期副中心立法项目规划。在认真学习研究党的十九大精神，习近平总书记关于京津冀协同发展重要讲话和党中央、国务院关于城市副中心建设要求的基础上，对北京城市副中心立法需求进行系统研究，提出急需立法项目建议，制定未来几年拟制定的法律目录。比如是否可以考虑制定“北京城市副中心建设条例”，对副中心建设过程中的管理体制、管理机构、管理职能等重要事项做出进一步明确规定，同时将户籍、人口、房地产、医疗、教育、与河北廊坊北三县的关系等涉及副中心建设的重大政策法治化。

　　二是健全区域立法协同机制。要处理好北京城市副中心建设与周边发展关系。蔡奇书记多次要求，要深入思考城市副中心如何在疏解非首都功能上发挥示范带动作用，辐射带动东部地区发展，进而辐射促进廊坊北三县的区域协同发展。城市副中心要打造全面协调发展示范区，对京津冀协同发展起到带动作用，促进城乡区域、经济社会、资源环境协调发展，必须在制度上处理好与周边发展的平衡，在制度上树立整体的发展观。因此，与京津冀协同发展密切相关的地方性法规应尽可能协调一致。比如关于土地、规划、统计等方面的法律法规，京津冀立法机构可提前谋划，提前通气，提前沟通并形成一致。

　　三是构建法律资源使用机制。在法治统一前提下充分用足现有法律资源。一方面是在法治框架下处理好市场与政府作用的关系。新时代经济发展转型新特征是发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府的作用。问题是如何平衡好二者关系，在短时间内，政府可以集中力量把城市副中心建设成一个初具规模的新城，但建成以后城市的发展是否具有可持续性，是否充满活力，还需要通过法治使市场与政府作用保持平衡。另一方面是在法治框架处理好规划变动与规划权威性关系。“一张蓝图绘到底”是保证规划得到较好实现，北京城市总体规划的权威性、法定性非常重要。如果规划有变动，也一定是在法理依据条件下。

　　四是推动规章形成法规机制。对需要协同制定地方性法规的事项，可以先协同制定政府规章，既可以争取地方立法的时间，又可以为人大制定地方性法规积累经验。此外，京津冀有关部门签订了大量区域合作的框架性协议，很多涉及城市副中心和廊坊北三县，涉及经济、科技、教育、医疗、文化等众多方面，对其中比较成熟的、可推广复制的规范性内容，可考虑上升为法律法规。对于部分地方规章带来的行政权力，建议在市委市政府的支持下，在城市副中心建设领导小组的带领下，让城市副中心相关区域率先在特定领域实施相对集中行政许可权，如授予区政府在土地跨区域平衡、城市建设子规划制定、城市管理等方面更多的行政权力。

　　五是建立有法必依运行机制。相关法律法规制定之后，有法必依，依法行事就是关键。因此要加快完善适应改革发展要求的法律服务体系，努力打造法律服务高地；建立重大行政决策清单，严格执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和政府集体讨论决定等法定程序；完善执法程序，探索建立行政执法公示制度，全面实施行政执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，健全行政裁量权基准制度；建立健全鼓励干事创业的容错免责机制，积极营造支持改革、鼓励创新、宽容失败的社会氛围和法治环境等。

　　总体来说，北京城市副中心属于京津冀协同发展战略的示范区，涉及体制、职能、机制等多个方面制度创新，这些都离不开法治为新时代深化改革提供强大动力和有力支持。相信通过多方努力、多方探索、多方论证，加强制度建设，健全决策程序，一定能把北京城市副中心建设运行纳入法治轨道，将城市副中心建设成为规范高效、公平正义、安全稳定、和谐有序的法治示范城区。

树立四个意识  融入大战略 推动京津冀协同发展

北京城市副中心投资建设集团有限公司党委副书记、副总经理杨学锋

城市副中心项目

　　习近平总书记在党的十九大报告明确指出：“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。”这是党中央在中国特色社会主义进入新时代作出的重大决策部署，也是习近平总书记亲自决策推动的重大国家战略，他用历史的高度、全局的视角、长远的眼光，为京津冀区域发展廓清了思想，指明了方向，绘制了蓝图，只有坚持拥护习近平新时代中国特色社会主义思想才能将蓝图变为现实，习近平总书记提出的京津冀协同发展战略是推动三地发展的根本出路。

　　一、协同发展，是促进区域发展的一剂良药

　　北京、天津和河北三个地区总人口超过1亿，GDP占全国的1/10以上，三地应该是优势互补，并肩发展，但现实却是北京作为首都成为国际化中心，天津成为了北方地区重要的经济中心，而与北京天津相连的河北却是落后的腹地，甚至很多地方还处在贫困状态，从人均收入、教育、医疗、就业、基础设施建设等各个方面与京津两地差距巨大，形成了鲜明对比。作为大城市的京津两地也同样面临着多重困难和问题，特别是北京集聚过多的非首都功能，“大城市病”问题突出，人口过度膨胀，交通日益拥堵，大气污染严重，房价持续高涨，社会管理难度大，引发一系列经济社会问题，引起全社会广泛关注。同时，京津冀地区水资源严重短缺，地下水严重超采，环境污染问题突出，已成为我国东部地区人与自然关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域，加之区域功能布局不够合理，城镇体系结构失衡，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊。

　　习近平总书记心系京津冀地区发展，2013年，习近平总书记先后到天津、河北调研，强调要推动京津冀协同发展。2014年2月，习近平总书记到北京市考察工作。2月26日，习近平总书记召开座谈会，在讲话中提出了京津冀协同发展的重大国家战略。2015年，习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议，审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》，进一步明确了这项战略的目标、思路和方法。2016年，作为全国首个跨省市的五年规划，京津冀国民经济和社会发展“十三五”规划发布实施。2017年2月24日，习近平总书记再次对北京进行考察，亲临北京城市副中心建设工地，对建设取得的进展表示肯定，并进一步提出了明确要求。2014年-2017年，习近平总书记多次发表重要讲话、作出重要指示，强调京津冀协同发展是个大思路、大战略，要通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极，这无疑是给治理大城市病、解决京津冀区域发展问题的一剂良药。

　　二、协同发展，并不是一场简单的“迎来送往”

　　协同发展，并不是一场简单的“迎来送往”，而是产业升级和提升公共服务水平同时进行，需要政治、经济、文化、民生、生态等多个方面推进。2017年2月26日，是习近平总书记在北京考察工作并发表京津冀协同发展重要讲话三周年。3年来，京津冀三地全面贯彻落实总书记重要讲话精神，协力实施《京津冀协同发展规划纲要》，抢抓这一千载难逢的机遇，凝聚共识，自我加压，勇于担当，真抓实干，向党中央和三地人民交上新答卷。

　　目前，京津冀三地产业结构不断升级和优化。北京要建立高精尖的产业结构，河北和天津承接产业转移。其中，北京将非首都核心功能的业态，如普通制造业向天津和河北转移；河北淘汰落后产能；天津充分发挥工业生产区域和其得天独厚的地理优势，共同推动技术和人力资本向首都外的扩散，从而实现京津冀经济圈的协调发展和区域产业的协同发展。

　　京津冀交通一体化成果显著。机场、铁路、公路和地铁建设形成了系统的、便捷的交通网络。公路方面，扩容瓶颈路段、打通断头路；铁路方面，规划的环形、城际都在推进建设中。交通一体化使北京的公交延伸到周边地方，并推行一卡通，极大方便了三地人民出行。

　　京津冀建立联防联控环境保护体系。京津冀三地之间形成了联防联控的生态保护机制，通过关闭污染型企业、汽车管制、煤改气等手段来共同防治大气环境污染。大气环境的改善已初见成果，现在可以明显的感觉到雾霾的天气少了，相信在三地共同努力下，运用有效机制和方法，京津冀地区的环境会越来越好。

　　京津冀教育医疗文化等公共服务资源均等化。近年来，三地教育、医疗、文化资源都开始向北京周边地区倾斜，开展了多种形式的合作，越来越多的优质资源辐到河北、天津，例如医疗合作体系的建立、优质教育资源共享、文化旅游的开发、精准扶贫等都极大推动了京津冀公共服务均等化发展。

　　三、协同发展，副中心建设是关键一招

　　有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京大城市病问题是京津冀协同发展的首要任务。而建设北京城市副中心更是这项首要任务中的关键一招，是一项标志性工作。习近平总书记指出，站在当前这个时间节点建设北京城市副中心，要有21世纪的眼光。规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。不但要搞好总体规划，还要加强主要功能区块、主要景观、主要建筑物的设计，体现城市精神、展现城市特色、提升城市魅力。建设北京城市副中心是千年大计、国家大事。

　　北京市深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，把“最先进理念、最高标准、最好质量”的要求体现在城市副中心规划建设的各个环节。落实新一版城市总体规划、加强“四个中心”功能建设、建设国际一流的和谐宜居之都、抓好疏解整治促提升专项行动是摆在我们首都工作者面前重大的使命任务。北京市新总规提出，城市副中心规划范围为原通州新城规划建设区，总面积约155平方公里。外围控制区即通州全区约906平方公里，进而辐射带动廊坊北三县地区协同发展。北京城市副中心投资建设集团有限公司承担着北京城市副中心重要的投资建设任务，涉及潞城棚改项目、安置房工程、东方厂周边棚改项目、地下综合管廊建设及运营管理等多个重点项目。我们必须牢记使命，履行责任，敢于担当，紧密围绕首都城市战略定位，积极承载京津冀协同发展任务，着力打造全国领先的城市投资开发建设运营平台，努力把副中心建设成为国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。

　　推动京津冀协同发展，是以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下作出的重大决策部署，是贯彻落实五大发展理念的伟大实践。“十三五”时期，京津冀协同发展进入纵深推进的关键阶段。我们必须深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立“四个意识”，着眼大格局，秉持大胸怀，融入大战略，切实推动京津冀协同发展建设。